Türkiye’de kritik altyapıların doğal afetlerden korunmasında uygulanabilecek iyileştirme stratejileri: ABD örneği – Bölüm 2

Ahmet ÇOLAK

BİRİNCİ BÖLÜM

KRİTİK ALTYAPI KAVRAMI

Bu bölümde kritik altyapıların doğal afetlere karşı korunmasıyla bağlantılı olarak kritik altyapı kavramının ortaya çıkışı ve kritik altyapıları farklı ülkelerin nasıl tanımladığına dair incelemeler yapılmıştır. Öncelikle kritik altyapılarla ilgili öncü rolü sebebiyle ABD tarafından kritik altyapıların korunmasına ilişkin yasal düzenlemelerin hangi süreçler takip edilerek hayata geçirildiği ve hangi kanunların çıkarıldığına yönelik açıklamalara yer verilmiştir. Bu açıklamalara müteakip konu ile alakalı daha geniş bir perspektif sunmak açısından, kritik altyapılar ve bunların korunmasına yönelik diğer ülkelerin dikkat çeken yaklaşım ve uygulamaları, tezin konusuna uygun olarak doğal afet tehdidi özelinde incelenmiştir.

1.1. Kritik Altyapı Kavramının Ortaya Çıkışı

Uluslararası alanda kritik altyapı kavramı geçtiğimiz yıllara nazaran kendisine geniş bir tartışma alanı bulmuş olsa da ortak bir tanımı yapılamamaktadır. Ülkelerin gelişmişlik oranı, jeopolitik öncelikleri, teknolojik durumu ve tehdit değerlendirmeleri ortak bir kritik altyapı tanımlamasını engellemektedir. Kritik altyapı düzenlemelerini gerçekleştiren ülkeler incelendiğinde ulaştırma, su hizmetleri, sağlık ve enerji gibi başlıca sektörlerin kritik altyapı olarak belirlendiği dikkat çekmektedir (Tanrıverdi vd., 2023). Kritik altyapı kavramının ortak bir tanımı olmamasına rağmen yapılan akademik çalışmalarda kritik altyapı kavramının Roma İmparatorluğu’na kadar dayandırıldığı ve bazı akademisyenler tarafından bu dönemde ulaşım, su ve gıda çalışmaları sonucunda inşa edilen depo, sarnıç ve yol gibi yapıların kritik altyapı olarak değerlendirildiği görülmektedir (Assante, 2009). Tarihi bağlamından ayrı olarak ele alındığında kritik altyapılarla ilgili ilk çalışmaların resmi olarak yapıldığı ABD’de kritik altyapı denilince akla gelenler; havaalanları, köprüler, otoyollar, barajlar ve enerji santralleri gibi büyük çaplı yapılardır. Kritik olarak adlandırılan bu yapılar enerji, ulaşım, sağlık, imalat gibi sektörlere ayrılmış ve zarar görmeleri sonucunda toplumun bütününü ilgilendiren problemlerin ortaya çıkacağı ifade edilmiştir (Lekesizgöz, 2022).

Kritik altyapı kavramının ortak bir tanımı olmamasına rağmen yapılan akademik çalışmalarda kritik altyapı kavramının Roma İmparatorluğu’na kadar dayandırılmaktadır.

Kritik altyapıların zarar görmesi halinde ne tür problemlere yol açacağına ilişkin Güney Amerika ülkesi Ekvador’da kuraklık ve bakım eksikliği yüzünden meydana gelen enerji kesintileri iyi bir örnek oluşturmaktadır (The Guardian, 2024). Ekvador’daki enerji tedarikinde yaşanan problemler nedeniyle raylı ulaşım sistemleri, hastaneler, trafik uyarı cihazları ve birçok iş yeri hizmet vermeyi bırakmıştır (BBC, 2024). Yaşanan enerji kesintileri sonucunda meydana gelen, ulaşım ve sağlık sektöründeki aksamalar kritik altyapıların önemine ilişkin somut bir gösterge sunmaktadır. Bu açıdan bakıldığında kritik altyapı kavramı ile ilgili zarar görmesi halinde birbirini ve sonuç olarak toplumun bütününü etkileyen yapılar şeklinde bir tanımlama yapılabileceği varsayılmaktadır.

Tarihi kökenleri, ABD’deki uygulamaların doğal afetlerden çok insan kaynaklı saldırılara karşı hazırlandığı ve Ekvador örneğinden yola çıkılarak incelendiğinde birtakım altyapıların gelişen teknolojilerle beraber ülkelerin altyapı ağlarından oluşan bir bütün haline gelmesiyle kritikleştiği söylenebilmektedir.

Kritik altyapıların günümüzde ele alındığı şeklinde anlaşılmasını, 19. yüzyıl itibarıyla savaş konseptinin değişmesiyle açıklayanlar da bulunmaktadır. Bu anlayışa göre silah teknolojisinin gelişmesine müteakip savaşlar iki ordu arasında gerçekleşen bir mücadele olmaktan çıkmış ve savaşan taraflara ait bütün varlıkların mücadeleye katılması topyekûn savaş anlayışını doğurmuştur. Bu gelişmelerle birlikte ülkelerin sadece orduları değil ordulara destek veren endüstrisi, sanayisi ve diğer kaynakları da bir bütün olarak hedef haline gelmiştir. Ülkelerin ekonomisi, sanayisi, tarımı, demiryolları, karayolları ve deniz ulaşımı kritik altyapılar olarak ele alınmış ve savaş durumunda bu sektörler düşman ülkelerin yok etmeye çalıştığı unsurlara dönüşmüştür. Bu gelişmeler kritik altyapı kavramının ortaya çıkmasına zemin hazırlamış ve sonuç olarak, bu altyapılar korunması hayati önem taşıyan varlıklara evrilmişlerdir (Küpeli, 2019, ss. 65-66).

Kritik altyapı kavramının genel olarak güvenlik problemleriyle birlikte ele alındığı gözlemlenmektedir. Dolayısıyla kritik altyapıların korunması gereken varlıklara evrilmesinin bir sonucu olarak günümüzde kritik altyapıların doğal ve insan kaynaklı afetlerden korunmasına ilişkin çeşitli yaklaşımlar ortaya konmuştur. Başta ABD olmak üzere dünya genelinde, kritik altyapıların karşı karşıya olduğu doğal ve insan kaynaklı tehditlerden korunması için genel olarak bütüncül zarar stratejisinin benimsendiği anlaşılmaktadır (The White House, 2024). Kısıtlı kaynakların birçok alanda kullanılması amacıyla geliştirilen bütüncül zarar yaklaşımı; deprem, sel, yangın benzeri afetlerden terör saldırılarına kadar geniş bir yelpazede uygulanmaktadır (Evren, 2023).

Ülkelerin altyapılarına yönelik tehditleri değerlendirirken ele aldığı ölçütler, altyapıların korunması için atılan adımları farklılaştırmaktadır. Dünya genelinde isteğe bağlı veya yasal zorunluluklarla gerçekleştirilen kritik altyapı koruma düzenlemeleri bulunmaktadır. İsteğe bağlı sistemde kamu ve özel sektörün işbirliğinin geliştirilmesi için özendirici tedbirler uygulanmaktadır. Devlet yetkilileri ve özel sektör yöneticileri arasında kritik altyapıların korunmasına dair ortak bir bakış açısı oluşturulması hedeflenmektedir. İkinci yöntemde yasal düzenlemelerle zorlayıcı bir sistem ortaya konmaktadır. Yasal çerçevede belirlenen kritik altyapıların korunma esaslarının takip edilmemesi halinde yaptırımlar öngörülmektedir (Küpeli, 2019, s. 97).

1.2. Kritik Altyapıların Korunmasında Dünya Örnekleri

1.2.1. ABD ve Kritik Altyapılar

ABD’de kritik altyapıları korumaya yönelik çalışmaların daha çok terör odaklı olarak ortaya çıktığı ancak kritik altyapılarla ilgili oluşturulan resmî belgelerde doğal afetlerin de göz ardı edilmediği görülmektedir.

1996’da kritik altyapıların korunmasına ilişkin Başkanlık Kritik Altyapı Koruma Komisyonu (Presidential Commission on Critical Infrastructure Protection) tarafından oluşturulan  Başkanlık Kritik Altyapı Koruma Komisyonu Raporu (The Report of the President’s Commission on Critical Infrastructure Protection) başlıklı belgede kritik altyapıların doğal afetlere karşı korunması üzerinde durulmuş ve ABD Başkanına kritik altyapıların doğal afetlerden korunmasına ilişkin çeşitli tavsiyeler verilmiştir. Ayrıca bu rapor, kritik altyapı kavramının resmi olarak kullanıldığı ilk belgelerden biri olma özelliğini taşımakta ve kritik altyapıları; enerji, finans, ulaşım, acil hizmetler ve telekomünikasyon şeklinde tanımlamaktadır (Critical Foundations: Protecting America’s Infrastructures, 1996). Belgede, kritik altyapıların doğal afetlerden korunmasına ilişkin dikkat çeken başka bir ifade ise doğal afetlerin belirli bir bölgeyle sınırlı olduğu için, doğal afet yönetiminin terör saldırılarına karşı daha yönetilebilir olduğu şeklindeki söylemlerdir. Raporda doğal afetlerin kritik altyapılara karşı oluşturduğu tehdit yüzeysel olarak ele alınmış ve daha çok terör saldırılarına odaklanılmış olsa da kritik altyapıların doğal afetlerle olan ilişkilerini ele alan öncül çalışmalar hakkında bilgi vermesi nedeniyle konumuzla alakalı bir noktaya değinmektedir.

Bahse konu öncül çalışmalardan biri 1990 yılında yayımlanan Elektrik Sistemleri’nin Doğal Afet ve Sabotajlara Karşı Fiziksel Savunmasızlığı (Physical Vulnerability of Electric Systems to Natural Disasters and Sabotage) başlıklı rapordur. Bu raporda doğal afetlerin kritik altyapı sektörleri arasında yer alan Enerji Sektörü’ne verdiği zararlar üzerinde durulmuştur (OTA,1990). Bahse konu raporda; deprem, kasırga, hortum, şiddetli fırtınalar ve aynı zamanda manyetik fırtınalar enerji sektörünün uzun süreler hizmet dışı kalmasına neden olabilecek tehditler olarak gösterilmiştir. Raporda, ABD ve dünya genelinde doğal afetler sonucu yaşanan enerji kesintileri ve bunun sonucunda meydana çıkan maddi zararlardan örnekler verilerek ABD altyapısının doğal afetlere karşı hazırlanması adına tavsiyelerde bulunulmuştur. Söz konusu rapor, kritik altyapı kavramının akademik ve resmi çevrelerde ele alınmaya başlanmasından önce de bu altyapıların doğal afetlerden korunmasına yönelik çalışmaların yapıldığını göstermesi açısından değer taşımaktadır. Fikri bir altyapı oluşturması amacıyla değindiğimiz bu rapordan sonra konumuza kaldığı yerden devam etmenin faydalı olacağı düşünülmektedir.

ABD Başkanı Bill Clinton’a sunulan bahse konu Başkanlık Kritik Altyapı Koruma Komisyonu Raporu’ndan sonra kritik altyapıların korunmasına ilişkin ilk yasal düzenlemeler hayata geçirilmeye başlanmıştır. Bu çalışmaların bir ürünü olarak 1996‘da kritik altyapıların korunması amacıyla 13010 sayılı kararname yürürlüğü girmiş; finans, ulaşım, su sistemleri, acil hizmetler ve devletin sürekliliğini sağlayan eylemler kritik altyapı sektörleri olarak belirlenmiştir (Federation of American Scientists, 1997b).

13010 sayılı Kararnamede kritik altyapıların doğal afetlere karşı korunması ve hizmetlerini kesintiye uğramadan devam ettirmesine yönelik belirli bir açıklamanın yapılmadığı görülmekle birlikte kritik altyapıların fiziksel tehditlerden (Physical threats) korunması başlıca hedef olarak gösterilmektedir. ABD Eğitim Bakanlığı’na (U.S Department of Education) bağlı Ulusal Eğitim İstatistik Merkezi’nin (National Center for Education Statistics) yayımladığı “Teknolojini Koru (Safeguarding Your Technology)” kitabında fiziksel tehdidin tanımı; terör, sabotaj, vandallık ve aynı zamanda hortum, sel ve deprem gibi doğal afetler şeklinde yapılmaktadır (U.S Department of Education, 1998, s. 56). Bu çerçevede, kritik altyapıların doğal afetlerden korunmasına ilişkin yasal zeminin 13010 sayılı kararnamede oluştuğu varsayımı yapılabilmektedir.

ABD’de 1996‘da kritik altyapıların korunması amacıyla 13010 sayılı kararname yürürlüğü girmiş

ABD Başkanı Bill Clinton tarafından 1998 yılında imzalanan 63 sayılı kararnamede kritik altyapıların doğal afetlerden korunmasına ilişkin daha açık ifadeler kullanılmaktadır. Kritik altyapıların gelişen teknolojilerle birlikte daha çok birbirine bağlı hale geldiği ifade edilerek gelişen teknolojilerin, faydalarının yanı sıra kritik altyapıları doğal afetler, hava olayları ve fiziksel tehditlere karşı savunmasız bıraktığı vurgulanmış, yerel ve uluslararası güvenliğin sağlanması için kamu ve özel sektörün bu tehditlere karşı ortak bir şekilde hareket etmesi istenmiştir (Clinton Digital Library, 1998). Ayrıca 63 sayılı kararnamede 13010 sayılı kararnameden farklı olarak sekiz adet kritik altyapı sektörü belirlenmiştir. Bu sektörler; finans, acil hizmetler, haberleşme ve iletişim, ulaşım, acil durum kolluk hizmetleri, enerji, sağlık ve su hizmetleridir. 63 sayılı kararname, kritik altyapıların doğal ve insan kaynaklı tehditler karşısında faaliyetlerini kesintisiz bir şekilde devam etmesinin önemine değinerek ABD’nin kritik altyapıların güvenliğini sağlamaya yönelik uzun soluklu bir politika izlediği yönünde ibarelere yer vermiştir.

63 sayılı başkanlık kararnamesindeki kritik altyapı sektörleri 11 Eylül saldırılarından sonra hızlı bir değişim sürecinden geçmiştir. ABD hükümeti Temmuz 2002‘de Milli Güvenlik Stratejisi (The National Security Strategy) başlıklı belgeyi yayımlamıştır (The White House, 2002). Bu belgeyi müteakip, ABD tarafından Şubat 2003‘te Kritik Altyapıların ve Önemli Varlıkların Fiziksel Korunmasına İlişkin Ulusal Strateji (National Strategy For The Physical Protection Of Critical İnfrastructures And Key Assests) planıyla kritik altyapı sektörlerine yeni eklemeler yapılarak 63 sayılı kararnamede yer verilen kritik altyapı sektörlerine ek olarak beş temel sektör daha kritik altyapıların içerisine dâhil etmiştir. Bunlar Ulusal Anıtlar ve İkonlar, Nükleer Enerji Santralleri, Barajlar, Devlet Tesisleri ve Ticari Temel Varlıklar olarak belirlenmiştir (United States President & Bush, G. W, 2003). Bu strateji belgeleri genel olarak kritik altyapıların insan kaynaklı tehditlere karşı korunmasına yönelik hazırlanmıştır. Kritik Altyapıların ve Önemli Varlıkların Fiziksel Korunmasına İlişkin Ulusal Strateji planında yer alan bir ifade, kritik altyapıların insan kaynaklı tehditlere karşı korunurken doğal afetlere müdahale yöntemlerinin örnek alınmasını tavsiye etmektedir. Burada vurgulanan husus, doğal afetlere müdahale esnasında takip edilen federal ve yerel kurumlar arasındaki iş birliğinin güvenlik sorunları yaşanırken de uygulanabileceği olarak anlaşılmaktadır (The White House, 2003, s. 17).

Kritik altyapıları korumaya yönelik oluşturulan yasal düzenlemelerin doğal afetleri de kapsadığına yönelik ibareler, ABD Başkanı Barack Obama tarafından 2013 yılında yayımlanan 21 sayılı politika direktifinde de karşımıza çıkmaktadır. Kritik altyapıların bütüncül bir zarar yaklaşımı ile korunmasına vurgu yapılan bu direktifte, kritik altyapıların güvenliğine yönelik yapılan çalışmaların doğal afetleri de içerdiği belirtilmektedir. Kritik altyapı sektörlerinin 2013 yılı itibariyle güncel sayısının ve hangi bakanlıkların sorumluluk alanlarına düştüğünün kayda geçirildiği bu belgede, kritik altyapı koruma planlarının aynı zamanda doğal afetlere de yönelik hazırlandığının ifade edilmesi önemli görülmektedir. Bu direktifte, 2024 yılına kadar herhangi bir değişiklik yapılmayan ve Çizelge 1.1’de görülen 16 adet kritik altyapı sektörü belirlenmiştir (The White House, 2013). Bu bilgi ve belgelerden de idrak edileceği üzere, ABD’deki kritik altyapı koruma planlarının daha çok insan kaynaklı tehditlere karşı oluşturulmaya başlandığı fakat doğal afetlerin de bu çalışmalarda artan bir görünürlükle ele alındığı anlaşılmaktadır.

Türkiye’de kritik altyapıların doğal afetlerden korunmasında uygulanabilecek iyileştirme stratejileri: ABD örneği – Bölüm 1 için tıklayınız